Вместе с тем, национальными парками управляют федеральные государственные бюджетные учреждения, которые вполне способны обеспечивать и значительную вариативность своих собственных внебюджетных доходов от рекреационно-туристской и просветительской деятельности, и единство государственного подхода к управлению особо охраняемыми природными территориями, максимально избегая возникновения конфликтов природопользования и охраны природы. Так почему же государство не доверяет само себе, и кто может быть заинтересован в новом переделе федеральной собственности и перераспределении полномочий от государства к бизнесу в деле управления природным наследием?
В распоряжение журнала «ЭкоГрад» попали материалы с проектом предлагаемых Правительством РФ и депутатами Государственной Думы ФС РФ поправок в федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и в Земельный кодекс Российской Федерации в части, касающейся регулирования рекреационной деятельности и туризма на особо охраняемых природных территориях (законопроект № 1130300-7). Помимо общих и правильных в данных поправках формулировок о том каким природоохранным критериям должен соответствовать туризм на особо охраняемых природных территориях, эти поправки содержат и довольно радикальные нововведения, касающиеся порядка осуществления рекреационной деятельности и туризма в национальных парках. Причём радикальность эта имеет разнонаправленные векторы.
Во-первых, законопроектом предусмотрена разработка и утверждение некого плана осуществления рекреационной деятельности на ООПТ. Вроде бы правильно: план должен обеспечить взвешенный подход к осуществлению функций и охраны территории, и её использования в тех же целях рекреации и туризма. Но вообще-то документ, касающийся организации и развития особо охраняемой природной территории должен быть комплексным, как уже действующие положения об ООПТ, которые и стоило бы расширить в части определения регламентов планируемой хозяйственной деятельности в её границах с определением допустимых видов этой деятельности и допустимых антропогенных нагрузок. В таком комплексном плане с экологическими регламентами и должны быть разделы рекреации и туризма. План же собственно развития рекреации и туризма собственно в границах ООПТ должен учитывать и соответствующий потенциал развития прилегающих к ООПТ территорий, в противном случае такой план будет довольно условным. Однако подобный подход в представленных поправках не обозначен.
Во-вторых, речь идёт об обязательности заключения неких соглашений об осуществлении рекреационной деятельности на особо охраняемых природных территориях (в частности – и в национальных парках), которые должны заключаться с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, планирующими осуществлять рекреационную деятельность в границах соответствующих ООПТ на основании торгов. При этом, исходя из текста предлагаемых поправок, данные соглашения заинтересованные лица должны заключить с уполномоченным органом не зависимо от того планируют ли они осуществлять рекреационную деятельность на земельных участках федеральной собственности, изъятых из гражданского оборота или ограниченных в таковом в связи с созданием соответствующей ООПТ, или на иных земельных участках, которые могут быть расположены на землях иных категорий в границах тех же национальных парков, в том числе на земельных участках, которые уже ранее предоставлены этим лицам в аренду или в собственность. В законопроекте не делается никаких акцентов на то обстоятельство, что предусмотренные торги на право осуществления рекреационной деятельности могут не проводиться в случае, если соответствующее юридическое лицо или индивидуальный предприниматель планируют осуществлять (в том числе продолжать осуществлять) рекреационную деятельность на таких уже принадлежащих им земельных участках. Видимо, авторы поправок считают, что в таком случае априори будет лишь один участник торгов, что на самом деле далеко не факт. Что делать в случае, если у арендатора или собственника земельного участка уже окажутся конкуренты на торгах, которые вдруг эти торги выиграют, предложив «лучшие» решения и более высокую плату за осуществление рекреационной деятельности, в законопроекте не уточняется. И данное обстоятельство чревато конфликтами.
Конфликтной же является и сама по себе ситуация, когда, например, какой-нибудь местный житель решит заняться приёмом туристов на территории своего домохозяйства, но при этом решит зарегистрироваться и осуществлять деятельность как индивидуальный предприниматель. С чего это он вдруг, и, главное – за что именно должен будет платить управляющему национальным парком федеральному государственному бюджетному учреждению за осуществление в своём же домохозяйстве, своими же силами и средствами, рекреационной деятельности, которое (учреждение) уже и так по действующему законодательству берёт денежки за посещение ООПТ туристами и отдыхающими? Выход, конечно, из противоречий найдётся чисто технический – люди смогут осуществлять деятельность как самозанятые граждане.
Но почему бы не уточнить в законе, что вообще вся эта история с соглашениями об осуществлении рекреационной деятельности должна распространяется только на федеральные земли и земельные участки в границах соответствующих ООПТ (в частности и главным образом это касается национальных парков) и относящиеся к землям особо охраняемых территорий и объектов, иные земли и земельные участки, расположенные за пределами населённых пунктов (в границах ООПТ)? Но в границах населённых пунктов никаких соглашений, а тем более – торгов на право осуществления рекреационной деятельности быть не должно.
Вообще сама по себе идея заключать такие соглашения хороша как раз для того случая, если эта деятельность отдаётся под управление частного лица (предпринимателя, бизнес-структуры) без предоставления земельных участков. Но законопроектом как раз предусмотрено предоставление под соответствующую деятельность земельных участков федеральной собственности, причём в долгосрочную аренду (до 49 лет) с правом строительства капитальных объектов. Последнее вообще будет в дальнейшем мотивировать бизнес-сообщество лоббировать очередные поправки, нацеленные на исключение из границ национальных парков и других ООПТ земельных участков, где частные лица возвели объекты недвижимости в соответствии с упомянутыми соглашениями.
Вызывает ощущение не вполне внимательного подхода к формулировкам у авторов поправок и те нормы рассматриваемого законопроекта, которые предусматривают обязанность некоего уполномоченного органа, являющегося стороной соглашения о рекреационной деятельности, предоставить другой стороне в аренду земельные участки (земельный участок) федеральной собственности для такой деятельности. Земельные участки федеральной собственности согласно действующего законодательства предоставляет Росимущество (его территориальные органы), а в случае, если эти земельные участки входят в особую экономическую зону – уполномоченные орган власти по управлению особыми экономическими зонами, или соответствующие управляющие компании. То есть получается, что если заключаемое соглашение предусматривает предоставление лицу земельных участков федеральной собственности, то соглашение должно заключаться с органом Росимущества, а если соглашение не предусматривает предоставление земельных участков федеральной собственности, то «уполномоченным органом», заключающим соглашение, может быть и некий иной орган … Какой в таком случае? Представленными поправками этот момент не уточняется.
Сказанное выше – это о тех сложностях и неопределённостях, с которыми могут столкнуться планирующее осуществление, или уже осуществляющие, рекреационную деятельность на ООПТ (в национальных парках) частные лица и государственные структуры. Депутатам-то что – приняли закон, и всё, а вот как на практике будет обстоять его реализация, что там «докручено», «не докручено» в законе – «время покажет» …
Другая сторона вопроса – это предложенные авторами поправок нормы, предусматривающие возможность создания в границах национальных парков особых экономических зон. На первый взгляд идея неплохая, но если бы она была направлена только на то, чтобы проживающим в границах национальных парков людям (местным жителям), а также хозяйствующим субъектам предоставлялись льготы, налоговые послабления, особые условия инвестирования, субсидирования со стороны государства и местного самоуправления их деятельности, связанной с туризмом и рекреацией. Но содержание поправок в этой части говорит о другом – о том, что особые экономические зоны в границах национальных парков предусматриваются, главным образом, для захода сюда среднего и крупного бизнеса в лице предусмотренных законодательством об особых экономических зонах управляющих компаний, которые в числе прочего получают и право распоряжаться федеральными земельными участками.
То есть, по существу, поправки предусматривают, что часть территории национального парка может быть фактически передана под управление частной компании, которая будет иметь весьма широкие полномочия и в сфере определения функционала территории, и в сфере распоряжения имуществом, в том числе федеральным. Понятное дело, что бизнес-интересы здесь будут превалировать и над интересами охраны природы, и над интересами простых местных жителей.
Конфликт интересов налицо: бизнесу нужна прибыль, а предлагаемые нормы довольно размыто определяют ограничения использования территорий национальных парков, отсылая определение этих ограничений к подзаконным актам, расчёту допустимых рекреационных нагрузок, положениям об ООПТ. Конечно же, есть высокая вероятность того, что природоохранные требования в положениях о национальных парках, те или иные расчёты, оценки, могут быть «подогнаны» под коммерческие интересы. И, например, где-нибудь в горных территориях у нас будут появляться горнолыжные трассы вместо экотроп, а в городской части национального парка «Лосиный остров» будет большой соблазн прямо в лесу, который весь на данной территории оказался в рекреационной зоне, возводить кафе и объекты торговли.
И в данной части не обошлось без терминологических странностей. В частности, предложенные нормы предусматривают, что в случае, если граница особой экономической зоны пересекает границу земельного участка федеральной собственности внутри национального парка, то местоположение границ этого земельного участка подлежит уточнению. Снова мы сталкиваемся с превратным толкованием понятия «уточнение границ земельных участков». По смыслу действующего законодательства в сфере кадастра и регистрации недвижимости, уточнение границ земельных участков производится в ограниченном числе случаев и всегда подразумевает не изменение местоположения границ, а уточнение сведений о местоположения границ в части уточнения их описания из-за недостаточной точности определения координат характерных точек этих границ, или в силу отсутствия таких сведения в Едином государственном реестре недвижимости, или исправление описания границ из-за обнаруженных реестровых ошибок. Если некая зона (в данном случае – особая экономическая зона) пересекает границу земельного участка федеральной собственности в границах национального парка, то при необходимости отделить функционально ту часть этого земельного участка, которая находится в пределах зоны от той, которая оказалась за её пределами, необходимо или скорректировать границы зоны, или разделить соответствующий земельный участок. Но уточнение границ земельного участка – это никоим образом не изменение местоположения этих границ. Более того, один земельный участок федеральной собственности, относящийся в составе национального парка к категории земель особо охраняемых территорий и объектов, может находиться в разных функциональных зонах национального парка – и в рекреационной, и в особо охраняемой, и в заповедной, и в хозяйственной и в другой.
Давая оценку предлагаемых новациям обсуждаемого законопроекта о рекреационной деятельности на особо охраняемых природных территориях, и, в частности, в национальных парках, стоит отметить, что в случае принятия данных поправок в предложенном виде, есть большой риск, что национальные парки нашей страны могут попасть в очередной земельный передел, который может создать значительные риски экологической безопасности охраняемого в национальных парках природного и культурного наследия, снизит эффективность государственных функций в деле территориальной охраны природы и роль государства как главного актора устойчивого развития системы ООПТ. Кроме того, поправки несут значительный риск возникновения монополий на осуществление деятельности в сфере рекреации и туризма в границах национальных парков, умаляя участие в этой деятельности местных жителей и культивируя не аутентичные формы туризма для соответствующей социо-культурной среды, а более агрессивные по отношению к ней.
Законопроект о рекреации на ООПТ комментирует также руководитель программы по особо охраняемым природным территориям Гринпис России Михаил Крейндлин:
О проекте федерального закона № 1130300-7 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», подготовленного ко второму чтению.
1. Данный проект, в сравнении с предыдущей редакцией (в т.ч. представленной Минприроды России для рассмотрения на площадке Общественной палаты РФ) содержит два ключевых изменения, представляющихся неприемлемыми концептуально, а именно:
А) Из Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» законопроектом предлагается исключить термин «экологический туризм, познавательный туризм», совершенно необоснованно заменяемый понятием «туризм на ООПТ».
Б) Из действующей редакции Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» применительно к территориям государственных природных заповедников и особо охраняемых зон национальных парков исключается термин «познавательный туризм», заменяемый обобщенным понятием «туризм» (что, в частности, открывает возможности для использования этих территорий для спортивного, оздоровительного, паломнического и развлекательного туризма).
2. Согласно подпункту «в» пункта 5 статьи 1 законопроекта, пункт 4 статьи 9 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» предлагается изложить в следующей редакции:
«4. На специально выделенных участках частичного хозяйственного использования, не включающих естественные экологические системы и природные объекты, ради сохранения которых создавался государственный природный заповедник, допускается деятельность, которая направлена на организацию и осуществление туризма, обеспечение охраны, использования государственного природного заповедника и жизнедеятельности граждан, проживающих на его территории.»;
В действующей редакции этот пункт звучит так: «На специально выделенных участках частичного хозяйственного использования, не включающих особо ценные экологические системы и объекты, ради сохранения которых создавался государственный природный заповедник, допускается деятельность, которая направлена на обеспечение функционирования государственного природного заповедника и жизнедеятельности граждан, проживающих на его территории, и осуществляется в соответствии с утвержденным индивидуальным положением о данном государственном природном заповеднике.
Таким образом, согласно законопроекту, на территории заповедника может допускаться деятельность, связанная с любым видом туризма (в том числе, спортивного, рыболовного, охотничьего и пр.), использованием территории заповедника (при этом, не оговаривается, каком использовании), а также исключается положение о том, что указанная деятельность должна осуществляться в соответствии с Положением о заповеднике.
Помимо этого, согласно подпункту «а» пункта 5 статьи 1 законопроекта, на территории заповедника допускается строительство объектов капитального строительства, связанных с использованием заповедника.
Как следует из вышеприведенных норм, использование заповедника законопроектом не регулируется.
При этом, одной из задач заповедника согласно законопроекту является организация и осуществление туризма.
Таким образом, из законопроекта следует, что на территориях заповедников допускается возведение объектов капитального строительства, связанное с организацией и развитием любых видов туризма (в том числе, спортивного, рыболовного, охотничьего и пр.).
Указанные нормы могут привести к разрушению ценных природных комплексов, нарушению естественного состояния природной среды, что противоречит п.1 статьи 6, согласно которому в границах государственных природных заповедников природная среда сохраняется в естественном состоянии.
Таким образом, принятие законопроекта приведет к внутренним коллизиям Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях», что является коррупциогенным фактором.
В связи с изложенным, данный пункт предлагается исключить.
3. Согласно абзацу 7 подпункта «в» пункта 7 статьи 1 законопроекта подпункт «в» пункта 2 статьи 15 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» предлагается изложить в следующей редакции: «деятельность, влекущая за собой развитие негативных процессов, влияющих на состояние водных объектов;»;
Согласно действующей редакции этого пункта: «деятельность, влекущая за собой изменения гидрологического режима».
Согласно Водному кодексу РФ (статья 30) государственный мониторинг водных объектов осуществляется в целях:
1) своевременного выявления и прогнозирования негативного воздействия вод, а также развития негативных процессов, влияющих на качество воды в водных объектах и их состояние, разработки и реализации мер по предотвращению негативных последствий этих процессов.
Следовательно, нарушение указанного пункта можно будет выявить только в рамках мониторинга.
В то же время, изменение гидрологического режима может немедленно негативно сказаться на природных комплексах и их компонентах.
Об этом говорит, в частности, норма статьи 49 Федерального закона от 20.12.2004 N 166-ФЗ (ред. от 30.12.2021) «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» деятельность, влекущая за собой изменения гидрологического режима может быть запрещена в рыбохозяйственных заповедных зонах.
Таким образом, конкретная норма, которая содержится в действующем законе, заменяется на норму, которую невозможно оценить непосредственно на месте выявления нарушения, при этом отменяется запрет на деятельность, которая может негативно сказаться на водных биологических ресурсах и иных компонентах природной среды.
В связи с изложенным, данный пункт предлагается исключить.
5. Законопроект не включает ряд существенных и принципиальных позиций, предложенных широким кругом экспертов и представленный в Минприроды России от имени Общественной палаты РФ, а именно:
Введение и разграничение понятий «туризм на ООПТ», «экологический туризм на ООПТ», «рекреационная деятельность на ООПТ».
В перечень основных критериев туризма на ООПТ не включены:
— сохранение объектов культурного наследия;
— содействие формированию экологической культуры в обществе, воспитания бережного отношения к природе;
— вовлечение местных жителей в сферу развития туризма.
Не учтено предложение о включении в законопроект формулировки, устанавливающей, что в национальных парках для строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства не допускаются:
— сплошные рубки лесных насаждений;
— размещение объектов капстроительства в местах обитания и произрастания объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу РФ и красные книги субъектов РФ.
Ранее «ЭкоГрад» уже выражал позицию о том, что за особо охраняемыми природными территориями нашей страны стоит оставить приоритет именно охраны природы и её изучения вместе с просветительскими функциями, а развитие природного туризма и рекреации в новых созидательных, а не потребительских, смыслах направить в иные земельные дестинации, которых в России – сотни миллионов гектаров. https://ekogradmoscow.ru/novosti/ekologicheskij-turizm-ot-ekograda/ekologicheskij-turizm-i-zemelnyj-vopros-chto-vyberut-gosudarstvo-i-obshchestvo-novyj-zemelnyj-peredel-okhranyaemykh-prirodnykh-territorij-ili-put-biosfernogo-razvitiya
Источник информации: ekogradmoscow.ru